摘 要
随着中国社会经济的快速发展，农村宅基地使用权流转已成为实现土地资源要素优化配置、推动乡村振兴战略的重要途径。笔者旨在深入探讨当前中国农村宅基地使用权流转的制度背景、问题现状，并提出相应的建议。通过对现行宅基地使用权流转制度的分析，揭示了流转主体不明确、流转程序不规范、监管机制不健全等核心难题。在此基础上，文章提出了明确宅基地使用权流转主体、规范宅基地使用权流转程序、健全宅基地使用权流转监管机制，以期为我国农村宅基地使用权流转制度的改革与发展提供理论支持和政策参考。
关键词：宅基地；使用权；流转制度
当前，现行法律中关于宅基地使用权流转没有出台专门的法规，在《民法典》第363条中提到，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。这意味着，在实际操作中，关于宅基地使用权流转的法律依据，需要参考和遵循土地管理法律法规的具体内容。在我国宅基地制度发展过程中，宅基地使用权经历了从最初的的“一权”时期，即宅基地属于农民所有，到后来“二权分离”时期，即集体所有权、农民使用权分离，再到当前推进的宅基地“三权分置”改革，即集体所有权、集体经济组织成员资格权、使用权适度放开。这体现了我国宅基地管理制度随着经济社会发展而不断完善的历程。本文通过理论分析研究“三权分置”中的“宅基地使用权”，用辩证的、发展的眼光看待“使用权”“所有权”“资格权”三者之间的内在联系，从“宅基地使用权流转”切入，指出既要通过对宅基地的使用权市场化流转，让这只“无形的手”助力提高宅基地的利用效率和农户的收益，又要确保宅基地使用权的有限制性地流转，防止社会资本大量流入农村导致农民的“无宅可住”。只有不断完善宅基地使用权流转制度，这样才能实现农村住房安全和宅基地资源盘活的辩证统一，最大程度利用土地资源，从而促进城乡一体化发展和实现乡村振兴。
一、农村宅基地使用权流转制度概述（一）农村宅基地使用权流转制度的开端与演变
1.自由流转阶段（1949-1957）
新中国成立初期，土地归农民所有，当时还没有“宅基地”的提法，宅基地的概念包含于土地之中，后来在实践中才逐步形成。为了保障农民的土地权益，国家开始进行土地改革。1950年《关于在各级人民政府内设土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示》《中华人民共和国土地改革法》中规定，废除封建地主土地所有制，没收地主阶级的土地，分配给农民，实行农民土地所有制。政府给农民颁发《土地房产所有证》，农民对其土地有耕种、居住、典卖、转让、赠与、出租等自由使用的权利。这是中国农村宅基地制度的起始阶段，标志着农民对宅基地开始有了法律上的所有权。农民拥有了自己的土地，生产积极性得到极大提高，促进了社会生产。1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，逐步推进农业社会主义改造[]，引导农民走互助合作道路，形成农业土地集体所有制。此时宅基地仍是农民个人所有。这一时期，宅基地使用权实质上是农民所有权下的自由流转。
2.“地随房走”变相自由流转阶段（1958-1986）
1958年人民公社《农村人民公社工作条例修正草案》（即“六十条”）中提出，宅基地归生产队所有，一律不准出租和买卖。但宅基地上的房屋仍归社员私有，可以出租和买卖。这一规定标志着农村宅基地所有权和使用权相分离，确立了宅基地“房地分离、宅基地所有权和使用权二权分离”的基本制度架构。这一变革是农村宅基地制度发展的重要里程碑，对后来的农村宅基地管理和使用产生了深远影响。1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》进一步细化了关于宅基地管理规定，明确提出宅基地归生产队集体所有。1963年3月，中央发布《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，进一步明确规定宅基地属于集体所有、农民长期使用，不准出租和买卖[]，但是地上物房屋属于个人财产，可以自由买卖，宅基地使用权随房屋转移给新房主。 在这一时期，虽然宅基地的所有权属于生产队（即后来的集体经济组织），但农民享有宅基地的使用权。农民可以在宅基地上建造住宅，并享有居住和使用的权利。同时，国家也逐步加强了对宅基地的管理和规划，以确保土地资源的合理利用和村庄的整洁有序。这些规定为后来的宅基地使用权制度的发展奠定了基础。这一时期还未限制宅基地使用面积，宅基地使用权产权明确的以实际使用面积确权登记。
改革开放以后，中国实施家庭联产承包责任制，将农业土地产权分为所有权和经营权（承包地两权分置），土地所有权仍归集体，经营权则由集体经济组织按户分包给农户自主经营。此举主要针对耕地、承包地，为后续宅基地的“两权分置”“三权分置”奠定了思想理论和实践基础。1982年《村镇建房用地管理条例》开始探索限制宅基地面积，明确由省级政府规定宅基地面积标准，使用建设用地要向集体申请，农民对宅基地只有使用权，没有所有权。而且严禁出租和转让建房用地，出卖或出租建房用地的，限期退回集体，没收所得并罚款。因买卖房屋转移宅基地使用权的，按规定办理批准手续。出卖出租房屋的，不得再申请宅基地。[]这是新中国成立后第一部专门调整宅基地使用关系的行政法规，明确宅基地所有权和使用权分离，详细规定了宅基地的申请、审批、使用、管理等内容。1982年《宪法》再次明确，宅基地属于集体所有。《宪法》作为国家的根本大法，对宅基地所有权问题作出了原则性规定，为后续的专门立法奠定了基础。1986年《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》强调，要坚决纠正目前乡镇建设中自批自用土地、随意扩大宅基地以及买卖、租赁土地等错误做法。对宅基地的滥用和乱占行为进行了制止。这一时期，开始加强宅基地管理，宅基地禁止流转，但可以随房屋自由买卖而转移宅基地使用权。
3.流转给非农业户口居民有偿使用的开端（1987-1998）
1987年《土地管理法》规定，宅基地限定面积，对于城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅需有偿使用。[]这一规定的目的是为了规范宅基地的分配和使用，确保土地资源的合理利用，并防止滥用和浪费。1990年《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》规定，对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费；对已经“农转非”的人员，要适时核减宅基地面积。[]这一规定是为了进一步强化国家对农村宅基地的管理，引导农民节约、合理使用土地建设住宅，并严格控制占用耕地。1991年《土地管理法实施条例》规定，城镇非农业户口居民和回原籍的职工、退伍军人、离退休、华侨等可在履行相关程序后使用宅基地。对宅基地管理、使用提出了具体要求。1992年出台《天津市土地管理条例》规定，城镇非农业居民和回原籍乡村落户的职工、退伍军人、离退休干部、回家乡定居的华侨、港澳台同胞，需使用集体所有的土地建住宅的可按规定申请。这一规定明确了此类人员可以通过申请宅基地建房，或者通过购买农房合法使用宅基地。1997年国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出“一户一宅，多宅依法收回”。[]这些法律法规条例的制定和实施，标志着我国宅基地使用权制度逐步走向规范化和法制化。为保障农民的土地权益、促进农村经济发展和社会稳定提供了坚实的法律保障。
4.禁止流转给城镇居民和非集体经济组织成员的开端（1999-2007）
1999年修订出台《土地管理法》，明确“集体所有、农民使用，一户一宅、限定面积”，对宅基地的管理和使用进一步进行了规范。同年，国务院发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农民住宅不得向城市居民出售，限制宅基地使用权流转给城镇居民。当时，非法交易农民集体土地的现象比较严重，出现了以开发“果园”、“庄园”为名炒卖土地、非法集资的情况。这些现象不仅破坏了土地市场的正常秩序，也威胁到了耕地的保护和国家的粮食安全。2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调了宅基地的集体所有性质，提出实行最严格的土地管理制度，严格控制宅基地的审批和流转，重申禁止城镇居民购买宅基地｡[]2006年《天津市土地管理条例》规定，村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地使用权转让由双方当事人共同提出申请，禁止将住宅出售给城镇居民。随着土地管理法等一系列法律法规的颁布和实施，明确了宅基地的使用权权属，为农村宅基地的使用和管理提供了法律依据。这一时期，宅基地使用权只能在本集体经济组织成员内部且符合宅基地申请条件农民流转。
5.宅基地使用权流转试点探索开端（2008-至今）
随着经济的发展，城市快速扩张，农村经济发展相对滞后，农村土地权益的问题成为影响农村稳定和发展的重要因素，城乡结合部的问题尤为突出。农村土地（宅基地）管理暴露出一些问题，如土地（宅基地）征收、流转、承包等方面的制度不完善，农民的土地（宅基地）权益得不到有效保障。为了实现全面建设小康社会的目标，必须推动农村经济发展，加强农村土地管理，维护农民土地权益。2008年出台《关于促进农村经济发展维护农民土地权益的意见》（以下简称《意见》）提出，宅基地使用权流转试点探索，允许在符合规划和用途管制的前提下，依法流转农村集体建设用地使用权。该《意见》的出台为后来的宅基地制度改革奠定了基础，推动了农村土地制度的进一步完善。
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。[]这一决定为宅基地使用权的流转提供了政策支持。2014《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，部署开展农村宅基地制度改革试点。2015年《农村宅基地制度改革试点实施细则》明确，建立集体内部流转机制，探索宅基地有偿退出，允许农民宅基地按照自愿有偿原则，以转让出租等方式在在集体内部流转。[]2015年，全国33个县（市、区）启动首轮农村宅基地制度改革试点，探索通过有偿退出方式流转宅基地。促进宅基地集约节约使用，取得明显成效。2018年中央1号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。标志着宅基地制度改革探索进入新阶段。2020年《深化农村宅基地制度改革试点方案》，启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能，鼓励和引导农村集体经济组织及其成员采取多种方式盘活利用农村闲置房地资源，为乡村振兴增添发展动力。
2022年农业农村部关于《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》和《天津市农村宅基地管理办法（征求意见稿》公开征求意见，针对宅基地使用权流转的主体、方式等作出了原则性的规定，但由于没有具体细化的规定和流程，各地区在参考执行过程中缺乏统一规范，亟需进一步完善。展望未来，仍需要坚持以继续深化改革为突破口，不断调整上层建筑，使其符合经济基础发展实际需求，进一步优化资源配置，促进宅基地使用权流转与其他工作融合发展，为乡村振兴贡献力量。
（二）宅基地使用权流转制度的概念和特征
1.宅基地使用权流转的概念
《民法典》第363条中提到，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。《中华人民共和国土地管理法》第63条和《天津市土地管理条例》第59条规定，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。《民法典》第339条规定，土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。《民法典》第353条规定，建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。《民法典》第362条规定，宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《民法典》第399条规定，宅基地使用权不得抵押。
从相关法律规定中可以看出，宅基地使用权流转方式有多种，不能简单一概而论。若以转让、互换、赠与方式流转，不论是地随房走还是只流转空宅基地，法律规定只可以在集体经济组织内部进行，而当前推进的宅基地制度改革正探索突破此法律规定，探索将范围扩大至镇域、区域、市域甚至省域，其中有一个前提，即受让人必须是集体经济组织成员身份，且符合“一户一宅”的规定。若以出租、入股、出资方式流转，则有一定灵活性，对方身份理所当然不受限制，从而盘活资产资源，增加农民、村集体财产性收入。出租有年限限制，《民法典》第705条规定，出租不超过20年。
综上，宅基地使用权流转，是指农村宅基地使用权（农房所有权人）依法将宅基地使用权（农房使用权）通过出租、入股、转让、互换、出资、赠与等方式进行流转的行为。若以转让、互换、赠与方式流转，依据当地有关规定。
2.宅基地使用权流转的特征
一是集体性。宅基地属于集体所有，流转过程理应受到村集体的监督和管理，确保流转行为符合集体利益。
二是限制性。宅基地使用权的流转受到法律和政策的严格限制，以转让、互换、赠与方式流转宅基地的受让方需符合“一户一宅”及当地有关规定；以出租方式流转的，不超过20年。流转行为必须符合土地利用总体规划、宅基地管理政策和相关法律法规的规定，防止滥用宅基地和破坏耕地资源。
三是自愿性。宅基地使用权的流转应当遵循自愿原则，任何组织和个人不得强迫农民进行流转。农民有权根据自己的意愿和需求，决定是否流转宅基地以及流转的方式。
四是有偿性。宅基地使用权的流转应当遵循有偿原则，即受让方应当向转让方支付合理的对价。这不仅体现了市场经济的公平原则，也有利于保障农民的财产权益。
五是规范性。宅基地使用权流转应当遵循一定的程序和规定，包括申请、审批等环节。这有助于确保流转过程的规范性和透明度，防止违法行为的发生。
（三）宅基地使用权流转的现实问题
1.存在大量闲置宅基地
随着我国城镇化推进，大量农民进城务工、求学等，导致出现“空心村”。宅基地作为农村重要的资源资产，大量闲置宅基地不仅造成了土地资源的浪费，也阻碍了农村经济的发展。流转受限的主要原因包括法律法规不明确、产权界定模糊、市场机制不健全以及政府监管缺失等。这些限制使得宅基地难以有效流转，进而导致了闲置问题的出现。宅基地闲置不仅损害了农民的权益，也制约了乡村的振兴与发展。
2.非集体成员占用宅基地等历史遗留问题突出
尽管我国明令禁止将农村宅基地出售给城镇居民，但私下交易现象依然屡禁不止。据国土资源部“中国农村宅基地使用权实况调查”课题组对28个省的1,083个自然村的调查显示，仅有17%的村庄未发生宅基地买卖行为，而城镇居民购买宅基地的比例高达42%，并有64%的村民表示有转让宅基地的意愿。城市房价的居高不下，使得部分中低收入群体更倾向于选择购买或租赁位于城市周边的农村住房。然而，这种隐形交易市场不仅提高了交易成本和风险，严重扰乱了市场秩序，还给土地权属管理带来了巨大挑战，限制了土地资源的合理配置，进而加剧了土地权属混乱和产权纠纷的问题。
3.私下交易缺乏规范
宅基地使用权的流转在现实生活中呈现出多样化的形态和交易方式。有的交易是口头约定，有的则是通过书面合同进行。即使采用书面形式，合同的格式和内容也各异，有的详尽且规范，而有的仅简单注明房价和位置。此外，交易的证明方式也五花八门，有的依赖于中间人证明，有的交由村委会备案，有的则通过乡镇政府登记。值得关注的是，农村与城市居民之间的房屋交易，往往采用名为赠与实为买卖的形式，以规避国家关于城市居民不得购买农村宅基地的规定。遗憾的是，大部分农村房屋买卖都在非公开状态下进行，真正进行房屋买卖登记的案例寥寥无几。而且，许多农民对如何进行登记、向何处登记知之甚少，这进一步加剧了宅基地流转市场的不透明和混乱。
二、现行宅基地使用权流转制度的问题（一）宅基地使用权流转主体不明确
一是流转方主体不明确。《中华人民共和国土地管理法》第62条、《天津市土地管理条例》第54条，均规定了允许进城落户的农民自愿有偿退出宅基地，农民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。现行宅基地相关法律允许农民自愿有偿退出宅基地、出卖住宅，但缺乏关于宅基地流转主体的界定和描述。由于宅基地权利主体成分复杂，应区分开来。宅基地使用权是一种用益物权，权利人获得流转收入的同时会丧失其使用权。如果不能对宅基地使用权的流转主体加以区分和限制，可能会导致部分农民只顾眼前利益，失去自己的唯一住所，造成无家可归。二是流转受让方主体不明确。如果是以出租方式流转，受让方不受限制，出租年限不超过20年；如果是以转让方式流转，当前法律规定只可以转让给本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的人员，而当前部分农民跨村集体、甚至跨乡镇、跨省市区工作生活，非本集体成员购买农房已成既定历史事实的客观存在，不承认、不确权、不化解势必会几日月累变成更大的矛盾隐患。
2022年，天津市出台《关于加快推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的指导意见的通知》，旨在鼓励采取多种形式推进宅基地使用权流转，盘活闲置宅基地、闲置资产资源等，从法学理论上法律效力较低，万一出现矛盾纠纷，其不能作为法律判定依据。在当前全面依法治国背景下，以通知文件作为规定依据略有不妥。
实际情况看，大量农村人口进城务工、求学，很多地区产生大量闲置宅基地，甚至出现空心村的同时，在城乡结合部、工业园区、产业带附近村又宅基地异常紧缺，租房需求较大，宅基地供需矛盾较大。由于历史原因，还有大量其他集体经济组织成员购买房屋占用宅基地，不能确权登记，也没有组织归属感，还随时面临被原宅基地使用权人起诉返还宅基地的风险。
（二）宅基地使用权流转程序不规范
农村宅基地使用权流转程序规定的不规范给实际操作带来了很大的困扰，也增加了纠纷的产生和处理的复杂性。由于缺乏统一的立法指导和明确的程序规定，各地的实践操作存在很大差异，这不利于形成统一、有序的宅基地流转市场。
首先，对于城镇居民对农村房屋的需求和农民对城市生活的向往，这是社会经济发展和城市化进程中的正常现象。然而，由于缺乏明确的法律规定和流转程序，这种需求往往通过非正规渠道得到满足，增加了流转过程中的不确定性风险。
其次，由于宅基地使用权流转程序规定不明确，导致在流转过程中可能出现各种违规操作和不公平交易。例如，一些人可能利用法律漏洞或信息不对称来谋取私利，损害其他当事人的合法权益。这不仅破坏了市场的公平性和公正性，也增加了司法部门处理相关纠纷的难度和复杂性，导致各地司法部门处理相关纠纷也是经常出现类案不同判。这种限制不仅影响了农民的财产性收入，也阻碍了农村经济的健康发展。
（三）宅基地使用权流转监管机制不健全
宅基地使用权流转监监管机制的缺失或不足导致了诸多不良现象的发生，如一户多宅、非集体经济组织成员占用宅基地、乱占耕地建房等。这些问题不仅影响了土地资源要素的合理配置和利用，也损害了农民和相关利益方的合法权益。
首先，对于禁止城镇非农业户口居民和其他经济组织成员购买农村房屋的规定，虽然有其合理性，但在实际操作中往往难以得到有效执行。这主要是由于缺乏有效的监管机制和法律措施来确保这一规定的执行。即使有些地区或部门了解到相关情况，也往往因为缺乏明确的法律依据和处罚措施而无法及时纠正。这不仅影响了法律的权威性，也增加了执法难度。
其次，对于宅基地管理相关的法律法规，如《土地管理法实施条例》，在宅基地流转方面的规定过于笼统，缺乏具体的操作性和处罚措施。这导致在实际操作中难以有效地规范和管理宅基地流转行为。例如，对于违背农村村民意愿强制流转宅基地的行为，法律中并没有明确具体的处罚措施和补救补偿方式，这使得受害方难以得到有效的法律保护和救济。
三、宅基地使用权流转制度的完善（一）明确宅基地使用权流转主体
明确流转主体的身份和资格。应在相关法律或条例中明确规定哪些主体有权参与宅基地使用权的流转，并设定相应的资格条件。这有助于确保只有具备资格的主体才能参与到流转市场中，减少市场混乱和农民权益受损的风险。例如，以转让方式流转的，转让方若是在村内生活且是唯一住宅，则应加以限制，否则造成其无家可归，影响社会稳定；若是一户一宅，若因工作或求学在城镇已购住房，则亦可以流转；若是一户多宅、非集体经济组织成员，应采取措施鼓励其流转给符合条件的成员或村集体。若不符合一户一宅，则不符合受让条件。
适当放开受让主体的范围。当前对于宅基地使用权转让的受让主体，只有本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的人员才能受让宅基地使用权，已不符合当前农村实际需求，应探索在全省、市范围内流转。例如天津市静海区探索允许在镇域范围内流转；天津市蓟州区探索农民自建房屋可以在镇域范围内转让，农民住宅小区可以在全区范围内转让。以出租方式流转的，则承租方不受身份限制。
（二）规范宅基地使用权流转程序
合同是流转双方权利和义务的书面约定，必须加以规范。合同内容应详尽明确，包括双方当事人的姓名、身份证号、住所；流转宅基地的坐落、面积；流转期限和起止日期；流转用途；双方当事人的权利和义务；流转价款、流转方式及支付方式；宅基地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；违约责任；纠纷处理等关键条款。同时，宅基地使用权的流转必须依法进行登记，以确保流转的合法性。双方应当签订书面合同，并经乡（镇）人民政府审核批准。
明确流转程序。国家层面应出台统一的宅基地流转法律予以指导，明确流转的原则、程序规定、方式、步骤和要求。包括流转的申请、审批、登记、公示等环节，以及各方当事人的权利和义务。这样可以为流转双方提供明确的指导，规范流转行为，减少纠纷的发生。各地在实践操作中应遵循这些指导，确保对流转原则和政策的理解和执行的一致性，提高流转的效率和公平性。
（三）健全宅基地使用权流转监管机制
健全宅基地使用权流转监管法规。针对宅基地使用权流转的相关法律法规进行修订和完善，明确各方权利和义务、流转程序、监管职责以及违法行为的处罚措施等。同时，提高法律的权威性和可执行性，确保各项规定能够得到有效执行。
建立信息共享机制。加强规划资源局、农业农村委、住建委等相关部门之间的信息共享和沟通协作，建立宅基地使用权流转信息共享平台。通过该平台，可以实时掌握宅基地流转情况、监管流转行为、发现和处理违法违规行为等。
加强监督执法力度。相关部门应加强对流转过程的监督和检查，及时发现和纠正违规行为。加大对违法违规行为的执法力度，对发现的违法违规行为进行及时查处和纠正。同时，建立健全举报奖励机制，鼓励社会公众积极参与监督和举报违法行为，维护市场的秩序和公平性。
提高法律意识和风险防范意识。通过宣传教育等方式提高宅基地使用权流转双方的法律意识和风险防范意识。发挥政府、村集体、村民和社会组织等多方力量，共同参与宅基地使用权流转的监管和管理工作，推动形成全社会共同参与的良好氛围。
结语
本文通过对农村宅基地使用权流转制度的深入研究，揭示了当前制度运行中的关键问题，并提出了针对性的制度完善建议。宅基地使用权流转作为农村土地制度改革的重要组成部分，对于促进土地资源的高效利用、推动农村经济社会的发展具有不可替代的作用。然而，当前宅基地流转制度仍面临诸多挑战，如流转主体不明确、流转程序不规范、监管机制不健全等。未来，应在立法、监管、服务等多方面加大力度，进一步完善宅基地流转制度，以确保农民权益得到充分保障，为乡村振兴注入新的活力。
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随着中国社会经济的快速发展，农村宅基地使用权流转已成为实现土地资源要素优化配置、推动乡村振兴战略的重要途径。笔者旨在深入探讨当前中国农村宅基地使用权流转的制度背景、问题现状，并提出相应的建议。通过对现行宅基地使用权流转制度的分析，揭示了流转主体不明确、流转程序不规范、监管机制不健全等核心难题。在此基础上，文章提出了明确宅基地使用权流转主体、规范宅基地使用权流转程序、健全宅基地使用权流转监管机制，以期为我国农村宅基地使用权流转制度的改革与发展提供理论支持和政策参考。
关键词：宅基地；使用权；流转制度
当前，现行法律中关于宅基地使用权流转没有出台专门的法规，在《民法典》第363条中提到，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。这意味着，在实际操作中，关于宅基地使用权流转的法律依据，需要参考和遵循土地管理法律法规的具体内容。在我国宅基地制度发展过程中，宅基地使用权经历了从最初的的“一权”时期，即宅基地属于农民所有，到后来“二权分离”时期，即集体所有权、农民使用权分离，再到当前推进的宅基地“三权分置”改革，即集体所有权、集体经济组织成员资格权、使用权适度放开。这体现了我国宅基地管理制度随着经济社会发展而不断完善的历程。本文通过理论分析研究“三权分置”中的“宅基地使用权”，用辩证的、发展的眼光看待“使用权”“所有权”“资格权”三者之间的内在联系，从“宅基地使用权流转”切入，指出既要通过对宅基地的使用权市场化流转，让这只“无形的手”助力提高宅基地的利用效率和农户的收益，又要确保宅基地使用权的有限制性地流转，防止社会资本大量流入农村导致农民的“无宅可住”。只有不断完善宅基地使用权流转制度，这样才能实现农村住房安全和宅基地资源盘活的辩证统一，最大程度利用土地资源，从而促进城乡一体化发展和实现乡村振兴。
一、农村宅基地使用权流转制度概述（一）农村宅基地使用权流转制度的开端与演变
1.自由流转阶段（1949-1957）
新中国成立初期，土地归农民所有，当时还没有“宅基地”的提法，宅基地的概念包含于土地之中，后来在实践中才逐步形成。为了保障农民的土地权益，国家开始进行土地改革。1950年《关于在各级人民政府内设土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示》《中华人民共和国土地改革法》中规定，废除封建地主土地所有制，没收地主阶级的土地，分配给农民，实行农民土地所有制。政府给农民颁发《土地房产所有证》，农民对其土地有耕种、居住、典卖、转让、赠与、出租等自由使用的权利。这是中国农村宅基地制度的起始阶段，标志着农民对宅基地开始有了法律上的所有权。农民拥有了自己的土地，生产积极性得到极大提高，促进了社会生产。1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，逐步推进农业社会主义改造[]，引导农民走互助合作道路，形成农业土地集体所有制。此时宅基地仍是农民个人所有。这一时期，宅基地使用权实质上是农民所有权下的自由流转。
2.“地随房走”变相自由流转阶段（1958-1986）
1958年人民公社《农村人民公社工作条例修正草案》（即“六十条”）中提出，宅基地归生产队所有，一律不准出租和买卖。但宅基地上的房屋仍归社员私有，可以出租和买卖。这一规定标志着农村宅基地所有权和使用权相分离，确立了宅基地“房地分离、宅基地所有权和使用权二权分离”的基本制度架构。这一变革是农村宅基地制度发展的重要里程碑，对后来的农村宅基地管理和使用产生了深远影响。1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》进一步细化了关于宅基地管理规定，明确提出宅基地归生产队集体所有。1963年3月，中央发布《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，进一步明确规定宅基地属于集体所有、农民长期使用，不准出租和买卖[]，但是地上物房屋属于个人财产，可以自由买卖，宅基地使用权随房屋转移给新房主。 在这一时期，虽然宅基地的所有权属于生产队（即后来的集体经济组织），但农民享有宅基地的使用权。农民可以在宅基地上建造住宅，并享有居住和使用的权利。同时，国家也逐步加强了对宅基地的管理和规划，以确保土地资源的合理利用和村庄的整洁有序。这些规定为后来的宅基地使用权制度的发展奠定了基础。这一时期还未限制宅基地使用面积，宅基地使用权产权明确的以实际使用面积确权登记。
改革开放以后，中国实施家庭联产承包责任制，将农业土地产权分为所有权和经营权（承包地两权分置），土地所有权仍归集体，经营权则由集体经济组织按户分包给农户自主经营。此举主要针对耕地、承包地，为后续宅基地的“两权分置”“三权分置”奠定了思想理论和实践基础。1982年《村镇建房用地管理条例》开始探索限制宅基地面积，明确由省级政府规定宅基地面积标准，使用建设用地要向集体申请，农民对宅基地只有使用权，没有所有权。而且严禁出租和转让建房用地，出卖或出租建房用地的，限期退回集体，没收所得并罚款。因买卖房屋转移宅基地使用权的，按规定办理批准手续。出卖出租房屋的，不得再申请宅基地。[]这是新中国成立后第一部专门调整宅基地使用关系的行政法规，明确宅基地所有权和使用权分离，详细规定了宅基地的申请、审批、使用、管理等内容。1982年《宪法》再次明确，宅基地属于集体所有。《宪法》作为国家的根本大法，对宅基地所有权问题作出了原则性规定，为后续的专门立法奠定了基础。1986年《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》强调，要坚决纠正目前乡镇建设中自批自用土地、随意扩大宅基地以及买卖、租赁土地等错误做法。对宅基地的滥用和乱占行为进行了制止。这一时期，开始加强宅基地管理，宅基地禁止流转，但可以随房屋自由买卖而转移宅基地使用权。
3.流转给非农业户口居民有偿使用的开端（1987-1998）
1987年《土地管理法》规定，宅基地限定面积，对于城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅需有偿使用。[]这一规定的目的是为了规范宅基地的分配和使用，确保土地资源的合理利用，并防止滥用和浪费。1990年《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》规定，对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费；对已经“农转非”的人员，要适时核减宅基地面积。[]这一规定是为了进一步强化国家对农村宅基地的管理，引导农民节约、合理使用土地建设住宅，并严格控制占用耕地。1991年《土地管理法实施条例》规定，城镇非农业户口居民和回原籍的职工、退伍军人、离退休、华侨等可在履行相关程序后使用宅基地。对宅基地管理、使用提出了具体要求。1992年出台《天津市土地管理条例》规定，城镇非农业居民和回原籍乡村落户的职工、退伍军人、离退休干部、回家乡定居的华侨、港澳台同胞，需使用集体所有的土地建住宅的可按规定申请。这一规定明确了此类人员可以通过申请宅基地建房，或者通过购买农房合法使用宅基地。1997年国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出“一户一宅，多宅依法收回”。[]这些法律法规条例的制定和实施，标志着我国宅基地使用权制度逐步走向规范化和法制化。为保障农民的土地权益、促进农村经济发展和社会稳定提供了坚实的法律保障。
4.禁止流转给城镇居民和非集体经济组织成员的开端（1999-2007）
1999年修订出台《土地管理法》，明确“集体所有、农民使用，一户一宅、限定面积”，对宅基地的管理和使用进一步进行了规范。同年，国务院发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农民住宅不得向城市居民出售，限制宅基地使用权流转给城镇居民。当时，非法交易农民集体土地的现象比较严重，出现了以开发“果园”、“庄园”为名炒卖土地、非法集资的情况。这些现象不仅破坏了土地市场的正常秩序，也威胁到了耕地的保护和国家的粮食安全。2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调了宅基地的集体所有性质，提出实行最严格的土地管理制度，严格控制宅基地的审批和流转，重申禁止城镇居民购买宅基地｡[]2006年《天津市土地管理条例》规定，村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地使用权转让由双方当事人共同提出申请，禁止将住宅出售给城镇居民。随着土地管理法等一系列法律法规的颁布和实施，明确了宅基地的使用权权属，为农村宅基地的使用和管理提供了法律依据。这一时期，宅基地使用权只能在本集体经济组织成员内部且符合宅基地申请条件农民流转。
5.宅基地使用权流转试点探索开端（2008-至今）
随着经济的发展，城市快速扩张，农村经济发展相对滞后，农村土地权益的问题成为影响农村稳定和发展的重要因素，城乡结合部的问题尤为突出。农村土地（宅基地）管理暴露出一些问题，如土地（宅基地）征收、流转、承包等方面的制度不完善，农民的土地（宅基地）权益得不到有效保障。为了实现全面建设小康社会的目标，必须推动农村经济发展，加强农村土地管理，维护农民土地权益。2008年出台《关于促进农村经济发展维护农民土地权益的意见》（以下简称《意见》）提出，宅基地使用权流转试点探索，允许在符合规划和用途管制的前提下，依法流转农村集体建设用地使用权。该《意见》的出台为后来的宅基地制度改革奠定了基础，推动了农村土地制度的进一步完善。
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。[]这一决定为宅基地使用权的流转提供了政策支持。2014《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，部署开展农村宅基地制度改革试点。2015年《农村宅基地制度改革试点实施细则》明确，建立集体内部流转机制，探索宅基地有偿退出，允许农民宅基地按照自愿有偿原则，以转让出租等方式在在集体内部流转。[]2015年，全国33个县（市、区）启动首轮农村宅基地制度改革试点，探索通过有偿退出方式流转宅基地。促进宅基地集约节约使用，取得明显成效。2018年中央1号文件提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。标志着宅基地制度改革探索进入新阶段。2020年《深化农村宅基地制度改革试点方案》，启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能，鼓励和引导农村集体经济组织及其成员采取多种方式盘活利用农村闲置房地资源，为乡村振兴增添发展动力。
2022年农业农村部关于《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》和《天津市农村宅基地管理办法（征求意见稿》公开征求意见，针对宅基地使用权流转的主体、方式等作出了原则性的规定，但由于没有具体细化的规定和流程，各地区在参考执行过程中缺乏统一规范，亟需进一步完善。展望未来，仍需要坚持以继续深化改革为突破口，不断调整上层建筑，使其符合经济基础发展实际需求，进一步优化资源配置，促进宅基地使用权流转与其他工作融合发展，为乡村振兴贡献力量。
（二）宅基地使用权流转制度的概念和特征
1.宅基地使用权流转的概念
《民法典》第363条中提到，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。《中华人民共和国土地管理法》第63条和《天津市土地管理条例》第59条规定，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。《民法典》第339条规定，土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。《民法典》第353条规定，建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。《民法典》第362条规定，宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《民法典》第399条规定，宅基地使用权不得抵押。
从相关法律规定中可以看出，宅基地使用权流转方式有多种，不能简单一概而论。若以转让、互换、赠与方式流转，不论是地随房走还是只流转空宅基地，法律规定只可以在集体经济组织内部进行，而当前推进的宅基地制度改革正探索突破此法律规定，探索将范围扩大至镇域、区域、市域甚至省域，其中有一个前提，即受让人必须是集体经济组织成员身份，且符合“一户一宅”的规定。若以出租、入股、出资方式流转，则有一定灵活性，对方身份理所当然不受限制，从而盘活资产资源，增加农民、村集体财产性收入。出租有年限限制，《民法典》第705条规定，出租不超过20年。
综上，宅基地使用权流转，是指农村宅基地使用权（农房所有权人）依法将宅基地使用权（农房使用权）通过出租、入股、转让、互换、出资、赠与等方式进行流转的行为。若以转让、互换、赠与方式流转，依据当地有关规定。
2.宅基地使用权流转的特征
一是集体性。宅基地属于集体所有，流转过程理应受到村集体的监督和管理，确保流转行为符合集体利益。
二是限制性。宅基地使用权的流转受到法律和政策的严格限制，以转让、互换、赠与方式流转宅基地的受让方需符合“一户一宅”及当地有关规定；以出租方式流转的，不超过20年。流转行为必须符合土地利用总体规划、宅基地管理政策和相关法律法规的规定，防止滥用宅基地和破坏耕地资源。
三是自愿性。宅基地使用权的流转应当遵循自愿原则，任何组织和个人不得强迫农民进行流转。农民有权根据自己的意愿和需求，决定是否流转宅基地以及流转的方式。
四是有偿性。宅基地使用权的流转应当遵循有偿原则，即受让方应当向转让方支付合理的对价。这不仅体现了市场经济的公平原则，也有利于保障农民的财产权益。
五是规范性。宅基地使用权流转应当遵循一定的程序和规定，包括申请、审批等环节。这有助于确保流转过程的规范性和透明度，防止违法行为的发生。
（三）宅基地使用权流转的现实问题
1.存在大量闲置宅基地
随着我国城镇化推进，大量农民进城务工、求学等，导致出现“空心村”。宅基地作为农村重要的资源资产，大量闲置宅基地不仅造成了土地资源的浪费，也阻碍了农村经济的发展。流转受限的主要原因包括法律法规不明确、产权界定模糊、市场机制不健全以及政府监管缺失等。这些限制使得宅基地难以有效流转，进而导致了闲置问题的出现。宅基地闲置不仅损害了农民的权益，也制约了乡村的振兴与发展。
2.非集体成员占用宅基地等历史遗留问题突出
尽管我国明令禁止将农村宅基地出售给城镇居民，但私下交易现象依然屡禁不止。据国土资源部“中国农村宅基地使用权实况调查”课题组对28个省的1,083个自然村的调查显示，仅有17%的村庄未发生宅基地买卖行为，而城镇居民购买宅基地的比例高达42%，并有64%的村民表示有转让宅基地的意愿。城市房价的居高不下，使得部分中低收入群体更倾向于选择购买或租赁位于城市周边的农村住房。然而，这种隐形交易市场不仅提高了交易成本和风险，严重扰乱了市场秩序，还给土地权属管理带来了巨大挑战，限制了土地资源的合理配置，进而加剧了土地权属混乱和产权纠纷的问题。
3.私下交易缺乏规范
宅基地使用权的流转在现实生活中呈现出多样化的形态和交易方式。有的交易是口头约定，有的则是通过书面合同进行。即使采用书面形式，合同的格式和内容也各异，有的详尽且规范，而有的仅简单注明房价和位置。此外，交易的证明方式也五花八门，有的依赖于中间人证明，有的交由村委会备案，有的则通过乡镇政府登记。值得关注的是，农村与城市居民之间的房屋交易，往往采用名为赠与实为买卖的形式，以规避国家关于城市居民不得购买农村宅基地的规定。遗憾的是，大部分农村房屋买卖都在非公开状态下进行，真正进行房屋买卖登记的案例寥寥无几。而且，许多农民对如何进行登记、向何处登记知之甚少，这进一步加剧了宅基地流转市场的不透明和混乱。
二、现行宅基地使用权流转制度的问题（一）宅基地使用权流转主体不明确
一是流转方主体不明确。《中华人民共和国土地管理法》第62条、《天津市土地管理条例》第54条，均规定了允许进城落户的农民自愿有偿退出宅基地，农民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。现行宅基地相关法律允许农民自愿有偿退出宅基地、出卖住宅，但缺乏关于宅基地流转主体的界定和描述。由于宅基地权利主体成分复杂，应区分开来。宅基地使用权是一种用益物权，权利人获得流转收入的同时会丧失其使用权。如果不能对宅基地使用权的流转主体加以区分和限制，可能会导致部分农民只顾眼前利益，失去自己的唯一住所，造成无家可归。二是流转受让方主体不明确。如果是以出租方式流转，受让方不受限制，出租年限不超过20年；如果是以转让方式流转，当前法律规定只可以转让给本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的人员，而当前部分农民跨村集体、甚至跨乡镇、跨省市区工作生活，非本集体成员购买农房已成既定历史事实的客观存在，不承认、不确权、不化解势必会几日月累变成更大的矛盾隐患。
2022年，天津市出台《关于加快推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的指导意见的通知》，旨在鼓励采取多种形式推进宅基地使用权流转，盘活闲置宅基地、闲置资产资源等，从法学理论上法律效力较低，万一出现矛盾纠纷，其不能作为法律判定依据。在当前全面依法治国背景下，以通知文件作为规定依据略有不妥。
实际情况看，大量农村人口进城务工、求学，很多地区产生大量闲置宅基地，甚至出现空心村的同时，在城乡结合部、工业园区、产业带附近村又宅基地异常紧缺，租房需求较大，宅基地供需矛盾较大。由于历史原因，还有大量其他集体经济组织成员购买房屋占用宅基地，不能确权登记，也没有组织归属感，还随时面临被原宅基地使用权人起诉返还宅基地的风险。
（二）宅基地使用权流转程序不规范
农村宅基地使用权流转程序规定的不规范给实际操作带来了很大的困扰，也增加了纠纷的产生和处理的复杂性。由于缺乏统一的立法指导和明确的程序规定，各地的实践操作存在很大差异，这不利于形成统一、有序的宅基地流转市场。
首先，对于城镇居民对农村房屋的需求和农民对城市生活的向往，这是社会经济发展和城市化进程中的正常现象。然而，由于缺乏明确的法律规定和流转程序，这种需求往往通过非正规渠道得到满足，增加了流转过程中的不确定性风险。
其次，由于宅基地使用权流转程序规定不明确，导致在流转过程中可能出现各种违规操作和不公平交易。例如，一些人可能利用法律漏洞或信息不对称来谋取私利，损害其他当事人的合法权益。这不仅破坏了市场的公平性和公正性，也增加了司法部门处理相关纠纷的难度和复杂性，导致各地司法部门处理相关纠纷也是经常出现类案不同判。这种限制不仅影响了农民的财产性收入，也阻碍了农村经济的健康发展。
（三）宅基地使用权流转监管机制不健全
宅基地使用权流转监监管机制的缺失或不足导致了诸多不良现象的发生，如一户多宅、非集体经济组织成员占用宅基地、乱占耕地建房等。这些问题不仅影响了土地资源要素的合理配置和利用，也损害了农民和相关利益方的合法权益。
首先，对于禁止城镇非农业户口居民和其他经济组织成员购买农村房屋的规定，虽然有其合理性，但在实际操作中往往难以得到有效执行。这主要是由于缺乏有效的监管机制和法律措施来确保这一规定的执行。即使有些地区或部门了解到相关情况，也往往因为缺乏明确的法律依据和处罚措施而无法及时纠正。这不仅影响了法律的权威性，也增加了执法难度。
其次，对于宅基地管理相关的法律法规，如《土地管理法实施条例》，在宅基地流转方面的规定过于笼统，缺乏具体的操作性和处罚措施。这导致在实际操作中难以有效地规范和管理宅基地流转行为。例如，对于违背农村村民意愿强制流转宅基地的行为，法律中并没有明确具体的处罚措施和补救补偿方式，这使得受害方难以得到有效的法律保护和救济。
三、宅基地使用权流转制度的完善（一）明确宅基地使用权流转主体
明确流转主体的身份和资格。应在相关法律或条例中明确规定哪些主体有权参与宅基地使用权的流转，并设定相应的资格条件。这有助于确保只有具备资格的主体才能参与到流转市场中，减少市场混乱和农民权益受损的风险。例如，以转让方式流转的，转让方若是在村内生活且是唯一住宅，则应加以限制，否则造成其无家可归，影响社会稳定；若是一户一宅，若因工作或求学在城镇已购住房，则亦可以流转；若是一户多宅、非集体经济组织成员，应采取措施鼓励其流转给符合条件的成员或村集体。若不符合一户一宅，则不符合受让条件。
适当放开受让主体的范围。当前对于宅基地使用权转让的受让主体，只有本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的人员才能受让宅基地使用权，已不符合当前农村实际需求，应探索在全省、市范围内流转。例如天津市静海区探索允许在镇域范围内流转；天津市蓟州区探索农民自建房屋可以在镇域范围内转让，农民住宅小区可以在全区范围内转让。以出租方式流转的，则承租方不受身份限制。
（二）规范宅基地使用权流转程序
合同是流转双方权利和义务的书面约定，必须加以规范。合同内容应详尽明确，包括双方当事人的姓名、身份证号、住所；流转宅基地的坐落、面积；流转期限和起止日期；流转用途；双方当事人的权利和义务；流转价款、流转方式及支付方式；宅基地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；违约责任；纠纷处理等关键条款。同时，宅基地使用权的流转必须依法进行登记，以确保流转的合法性。双方应当签订书面合同，并经乡（镇）人民政府审核批准。
明确流转程序。国家层面应出台统一的宅基地流转法律予以指导，明确流转的原则、程序规定、方式、步骤和要求。包括流转的申请、审批、登记、公示等环节，以及各方当事人的权利和义务。这样可以为流转双方提供明确的指导，规范流转行为，减少纠纷的发生。各地在实践操作中应遵循这些指导，确保对流转原则和政策的理解和执行的一致性，提高流转的效率和公平性。
（三）健全宅基地使用权流转监管机制
健全宅基地使用权流转监管法规。针对宅基地使用权流转的相关法律法规进行修订和完善，明确各方权利和义务、流转程序、监管职责以及违法行为的处罚措施等。同时，提高法律的权威性和可执行性，确保各项规定能够得到有效执行。
建立信息共享机制。加强规划资源局、农业农村委、住建委等相关部门之间的信息共享和沟通协作，建立宅基地使用权流转信息共享平台。通过该平台，可以实时掌握宅基地流转情况、监管流转行为、发现和处理违法违规行为等。
加强监督执法力度。相关部门应加强对流转过程的监督和检查，及时发现和纠正违规行为。加大对违法违规行为的执法力度，对发现的违法违规行为进行及时查处和纠正。同时，建立健全举报奖励机制，鼓励社会公众积极参与监督和举报违法行为，维护市场的秩序和公平性。
提高法律意识和风险防范意识。通过宣传教育等方式提高宅基地使用权流转双方的法律意识和风险防范意识。发挥政府、村集体、村民和社会组织等多方力量，共同参与宅基地使用权流转的监管和管理工作，推动形成全社会共同参与的良好氛围。
结语
本文通过对农村宅基地使用权流转制度的深入研究，揭示了当前制度运行中的关键问题，并提出了针对性的制度完善建议。宅基地使用权流转作为农村土地制度改革的重要组成部分，对于促进土地资源的高效利用、推动农村经济社会的发展具有不可替代的作用。然而，当前宅基地流转制度仍面临诸多挑战，如流转主体不明确、流转程序不规范、监管机制不健全等。未来，应在立法、监管、服务等多方面加大力度，进一步完善宅基地流转制度，以确保农民权益得到充分保障，为乡村振兴注入新的活力。
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